全國首部無廢城市建設地方立法，我們需要關注什么？

媒體：中國環(huán)境 2024-04-01 15:35

江虹霖 中國環(huán)境《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》）通過，標志著我國關于無廢城市建設的地方立法邁出了第一步。

“倡導飲品經營者為自帶杯具的消費者提供優(yōu)惠”“探索建立碳普惠機制”等一系列規(guī)定立刻引發(fā)關注和討論。而在上海市節(jié)能減排中心綠色低碳發(fā)展部副主任孫騰看來，有一個信息更值得關注。

“《條例》體現(xiàn)出上海對于無廢城市建設的超前理念和前瞻性。”作為《條例》起草工作的參與者之一，孫騰認為，一些傳統(tǒng)理念可能因此改變。

建設無廢城市，預防應是第一步

記者注意到，《條例》中占最大篇幅的是第三章——預防和源頭減量。眾所周知，源頭減量是建設無廢城市的關鍵。而《條例》加了“預防”二字，有何深意？

孫騰發(fā)現(xiàn)，在無廢城市建設的相關文件中，“預防”這個詞是罕見的，這也是《條例》制定過程中討論的焦點。

“‘無廢’不是不產生固體廢物，也不是只關心廢棄物的循環(huán)利用。觀察歐盟或日本的相關法律可以發(fā)現(xiàn)，他們的第一步不是減量化，而是預防固廢的產生。預防的概念，優(yōu)先級更高。”孫騰說道。

預防理念的落實首要在生產端。2023年6月，寶鋼股份正式發(fā)布了“綠色無廢城市鋼廠”實施方案，固廢不出廠是此方案推進的重要抓手。實現(xiàn)這一目標，除了減少固廢產生量之外，還有一個重要途徑是返生產利用，即通過工藝改進、協(xié)同利用等多種途徑，使鋼渣等關鍵固體廢物直接返回鋼鐵生產工序利用或經處理后返生產利用。公開數(shù)據(jù)顯示，寶鋼股份寶山基地已基本實現(xiàn)固廢不出廠。

視角轉向國外。2017年，蘋果公司提出在產品中100%使用回收材料的目標，建立“閉環(huán)供應鏈”，此后又公布了電池金屬的“閉環(huán)”時間，即到2025年，蘋果產品的電池要使用100%的回收鈷金屬。庫克曾在社交媒體上說：“終有一天我們將不再需要向地球索取任何材料。”據(jù)了解，Apple Watch已經在使用100%再生鋁金屬來制造表殼。

“這類企業(yè)的無廢技術革新包含兩個層次：一是減少資源消耗，二是盡可能多地使用再生原料。也就是說，企業(yè)要從產品設計上去考慮如何預防固廢產生。遠景目標就是不產生固廢和100%采用再生原料。”而在國內，擁有這種理念的企業(yè)占比仍是少數(shù)。

因此，《條例》第三章第十七條指出，推行產品綠色設計。產品設計應當系統(tǒng)考慮原材料選用、生產、銷售、使用、回收、處理等各個環(huán)節(jié)對資源和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇方便回收、可循環(huán)利用的材料，提高產品的可重復使用性、可升級性、可修復性和耐用性。

推動預防和源頭減量也不能只盯著生產環(huán)節(jié)，流通和消費環(huán)節(jié)同樣關鍵。孫騰舉了一個例子，每年換一部手機和每3年換一部手機，產生的電子產品垃圾量有顯著差別。歐盟《新電池法》的目標之一，就是延長智能手機、平板電腦等設備的使用壽命，這就是在消費環(huán)節(jié)預防廢棄物產生�！稐l例》中使用可循環(huán)快遞箱、“光盤行動”等內容，也是這一理念的體現(xiàn)。

“一提到‘無廢’，大多數(shù)人的第一反應就是提高循環(huán)利用率，認為這是生態(tài)環(huán)境部門的事情。其實這是一個很大的誤區(qū)，應該把這種理念扭轉過來，突出預防的作用，并且這不是哪一個部門的任務，而是每一家企業(yè)、每一位市民的責任。”孫騰如是說。

分類回收，關鍵要搞清楚如何分類

“生活中用的紙箱和工廠用的紙箱，是不是同一類廢棄物？但在實際回收中，前者屬于生活垃圾，而后者屬于一般工業(yè)固廢，回收體系是不一樣的。所以問題來了，為何不合并到一起回收？”孫騰提出的這個疑問，指向我國固廢回收的管理體系。

這一管理體系呈條線狀，比如在上海，生活垃圾主要歸綠化市容局管理，再生資源主要由商務部門負責，農業(yè)固廢則由農業(yè)部門負責。各司其職，看起來很合理。但回歸到分類回收本身來看，是否能做到精細化和規(guī)范化？

事實上，真正利用這些廢棄物的叫資源循環(huán)利用企業(yè)，這類企業(yè)不在乎這些廢棄物來自工廠、工地或生活中，只在乎回收固廢的具體品類。比如收廢鋁的企業(yè)，如果有一套專門回收廢鋁的系統(tǒng)，可以將不同來路的廢鋁收集起來，并進一步細分，必然更有利于廢鋁的循環(huán)利用和相關企業(yè)的發(fā)展。所以從這個角度看，分類回收體系可以換一種模式。

《條例》在第四章“回收和循環(huán)利用”開頭就提出，建立全品類、全鏈條、可追溯的固體廢物分類回收體系。孫騰告訴記者，“‘全品類’指的就是各領域把關鍵品類的廢棄物分出來，再根據(jù)某一品類去建設相應的專業(yè)化回收體系。”

結合《國務院辦公廳關于加快構建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》等最新文件，我國目前重點推動的是“兩網(wǎng)融合”。垃圾分類回收與再生資源回收屬于兩套回收系統(tǒng)。“兩網(wǎng)融合”就是要把這兩個體系從源頭投放、收運系統(tǒng)、利用處置等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，實現(xiàn)投放站點的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊伍的整編、設施場地的共享等，使得不同類型垃圾能得到循環(huán)、再生利用和合理處置處理，資源利用效率達到最大化。

“兩網(wǎng)融合”在上海已經發(fā)展得較為成熟。2023年9月，上海市天山路街道紡大小區(qū)試點啟用“兩網(wǎng)融合”智能回收箱，居民可通過投遞紙類、塑料、紡織物、金屬、玻璃兌換相應金額。如此，可以實現(xiàn)生活垃圾源頭精準分類和集中管理。

上海閔行區(qū)浦錦街道的“兩網(wǎng)融合”中轉服務站成立了一個利用廢棄物制作藝術品的團隊。方喆 攝

在此基礎上，《條例》提出，探索推進再生資源、生活垃圾可回收物和工業(yè)固體廢物回收體系融合，構建統(tǒng)一的回收體系。這代表上海要往“三網(wǎng)融合”的方向發(fā)展。

然而，打通條線實現(xiàn)全品類回收，在實操層面難度不小。除了要建立主管部門之間的高效協(xié)調機制、規(guī)避“各自為戰(zhàn)”“各管一攤”的問題，還要解決“合規(guī)性”的難題。

一位業(yè)內人士告訴記者，關鍵難點在于法律法規(guī)對不同回收主體的要求標準是不一樣的。例如，一般工業(yè)固廢的處置要符合《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出的全過程管理要求，對回收單位的資質、能力等要求較高，而再生資源回收體系更多依托于市場化機制，很多企業(yè)達不到全過程管理的標準。這種情況下，如果將工業(yè)固廢交給一個不規(guī)范的回收點，極易產生環(huán)境風險隱患。

“我注意到，國家發(fā)布的國標《一般固體廢物分類與代碼》中，鼓勵推動各類一般固體廢物統(tǒng)一分類體系，應該也是希望各地去探索全品類回收的模式。但在回收體系具體融合過程中，還需要有力的法治保障、機制建設、設施建設等，確保在提高回收效率的同時實現(xiàn)規(guī)范化管理。”孫騰說道。

強調生產者責任延伸和消費者擔當

《條例》提出的生產者責任延伸制度備受關注。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者應當按照規(guī)定，以自建或者委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并且要探索拓展生產者責任延伸制度的適用范圍。

生產者責任為何要延伸？以報廢機動車回收為例，有業(yè)內人士指出，我國理論報廢車輛數(shù)量每年應接近千萬輛，實際每年報廢車回收數(shù)量遠達不到這個數(shù)量，而日本在這方面可以做到90%以上，因為他們的整車廠負責回收。“汽車上的零件，哪部分可以循環(huán)利用、哪部分需要拆解，應該怎么利用，沒有人比生產者更了解。”事實上，在這方面，我國已經開始探索。今年1月，商務部等9部門發(fā)布《關于健全廢舊家電家具等再生資源回收體系的通知》指出，引導家電生產企業(yè)落實生產者責任延伸制度，推動更多企業(yè)參與家電回收目標責任制。

消費者在回收端也扮演著重要角色。孫騰同樣舉了日本的例子。在日本，消費者購車需要交一筆費用，用于汽車回收利用。只有車子進入指定的回收渠道，取得相關憑證之后，消費者拿著憑證去相關汽車回收組織獲得認定，才可以停繳稅費，如果車輛報廢沒有進入正規(guī)回收渠道，那么消費者需要繼續(xù)繳納稅費。還有一種方式是押金制，即消費者先繳納押金，車子進入正規(guī)回收渠道后，押金退回。“雖然這筆費用并不多，但若要推行起來很難，不過這提醒我們消費者擔當?shù)闹匾�性，這種理念要先建立起來。”

值得關注的是，《條例》還提出，固體廢物應當盡可能循環(huán)利用。在技術和經濟許可的范圍內，固體廢物可以再利用或者資源化利用的，應當再利用或者資源化利用；不能再利用或者資源化利用但可以進行熱回收的，應當進行熱回收；不能再利用、資源化利用或者熱回收的，應當依照環(huán)境保護法律、法規(guī)的要求進行妥善處理。這其實強調了循環(huán)利用的順序問題。

“一提到資源化，很多人最先想到拆解再生，但合理的順序應該是先做好原級利用（如再制造）和梯級利用。”孫騰介紹，上海作為數(shù)字經濟高地，數(shù)據(jù)中心的密度極高，而數(shù)據(jù)中心的服務器更新?lián)Q代很快，周期可能只有3—5年。一批服務器“退役”后，里面寶貴的芯片等資源，是直接拆解還是先物盡其用更好？答案顯而易見。因此，《條例》第三十五條提出的高端智能再制造將是上海乃至全國未來發(fā)展的重點領域。

超大型城市，更依賴于區(qū)域協(xié)同

上海作為超大型城市，不可避免面臨更多個性化問題。

首先是資源緊缺，例如用地緊張，會導致回收利用設施建設落地難；其次是缺乏規(guī)模效應，例如某類廢棄物的回收，需要達到一定量級才能產生經濟效益，但上海一地的回收量可能達不到這樣的要求；最后，上海雖然是重要的制造業(yè)基地，但同時也是一個龐大的末端市場，更多在其他地方生產的產品在上海消費使用。這種情況下，《條例》規(guī)定的生產者責任延伸制度就只能局限在上海，而無法對外地企業(yè)產生約束。

“我們會更依賴于區(qū)域協(xié)同。”孫騰認為，僅憑《條例》解決不了所有問題，但是《條例》也嘗試給出了努力方向。例如，與長江三角洲區(qū)域有關省市和其他相關省市建立無廢城市建設區(qū)域協(xié)作機制，加強資源要素協(xié)同配置、產業(yè)結構協(xié)同優(yōu)化、固體廢物協(xié)同治理和關鍵核心技術協(xié)同研發(fā)。

記者注意到，上海市生態(tài)環(huán)境局局長晏波在關于《上海市無廢城市建設條例（草案）》的說明中提到，此次立法的基本思路，首要一條便是強化引領性，吸收借鑒國內外先進理念和經驗，力求多方面、多舉措創(chuàng)新突破，更好發(fā)揮無廢城市建設立法的前瞻、導向作用。

“我認為《條例》達到的一個理想預期就是推動無廢城市建設理念的轉變。理念更新了，才能更順暢地推動接下來的各項工作。”孫騰表示，僅從后端工作去理解無廢城市建設是遠遠不夠的。事實上，生產、流通、消費、回收、利用各環(huán)節(jié)都蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿�，孕育著富有新動能、新�?yōu)勢的未來產業(yè)，這恰好是新質生產力的題中之義。

（上海市生態(tài)環(huán)境局、中環(huán)報記者丁波對此文亦有幫助。）

媒體：中國環(huán)境 2024-04-01 15:35

江虹霖 中國環(huán)境《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》）通過，標志著我國關于無廢城市建設的地方立法邁出了第一步。

“倡導飲品經營者為自帶杯具的消費者提供優(yōu)惠”“探索建立碳普惠機制”等一系列規(guī)定立刻引發(fā)關注和討論。而在上海市節(jié)能減排中心綠色低碳發(fā)展部副主任孫騰看來，有一個信息更值得關注。

“《條例》體現(xiàn)出上海對于無廢城市建設的超前理念和前瞻性。”作為《條例》起草工作的參與者之一，孫騰認為，一些傳統(tǒng)理念可能因此改變。

建設無廢城市，預防應是第一步

記者注意到，《條例》中占最大篇幅的是第三章——預防和源頭減量。眾所周知，源頭減量是建設無廢城市的關鍵。而《條例》加了“預防”二字，有何深意？

孫騰發(fā)現(xiàn)，在無廢城市建設的相關文件中，“預防”這個詞是罕見的，這也是《條例》制定過程中討論的焦點。

“‘無廢’不是不產生固體廢物，也不是只關心廢棄物的循環(huán)利用。觀察歐盟或日本的相關法律可以發(fā)現(xiàn)，他們的第一步不是減量化，而是預防固廢的產生。預防的概念，優(yōu)先級更高。”孫騰說道。

預防理念的落實首要在生產端。2023年6月，寶鋼股份正式發(fā)布了“綠色無廢城市鋼廠”實施方案，固廢不出廠是此方案推進的重要抓手。實現(xiàn)這一目標，除了減少固廢產生量之外，還有一個重要途徑是返生產利用，即通過工藝改進、協(xié)同利用等多種途徑，使鋼渣等關鍵固體廢物直接返回鋼鐵生產工序利用或經處理后返生產利用。公開數(shù)據(jù)顯示，寶鋼股份寶山基地已基本實現(xiàn)固廢不出廠。

視角轉向國外。2017年，蘋果公司提出在產品中100%使用回收材料的目標，建立“閉環(huán)供應鏈”，此后又公布了電池金屬的“閉環(huán)”時間，即到2025年，蘋果產品的電池要使用100%的回收鈷金屬。庫克曾在社交媒體上說：“終有一天我們將不再需要向地球索取任何材料。”據(jù)了解，Apple Watch已經在使用100%再生鋁金屬來制造表殼。

“這類企業(yè)的無廢技術革新包含兩個層次：一是減少資源消耗，二是盡可能多地使用再生原料。也就是說，企業(yè)要從產品設計上去考慮如何預防固廢產生。遠景目標就是不產生固廢和100%采用再生原料。”而在國內，擁有這種理念的企業(yè)占比仍是少數(shù)。

因此，《條例》第三章第十七條指出，推行產品綠色設計。產品設計應當系統(tǒng)考慮原材料選用、生產、銷售、使用、回收、處理等各個環(huán)節(jié)對資源和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇方便回收、可循環(huán)利用的材料，提高產品的可重復使用性、可升級性、可修復性和耐用性。

推動預防和源頭減量也不能只盯著生產環(huán)節(jié)，流通和消費環(huán)節(jié)同樣關鍵。孫騰舉了一個例子，每年換一部手機和每3年換一部手機，產生的電子產品垃圾量有顯著差別。歐盟《新電池法》的目標之一，就是延長智能手機、平板電腦等設備的使用壽命，這就是在消費環(huán)節(jié)預防廢棄物產生�！稐l例》中使用可循環(huán)快遞箱、“光盤行動”等內容，也是這一理念的體現(xiàn)。

“一提到‘無廢’，大多數(shù)人的第一反應就是提高循環(huán)利用率，認為這是生態(tài)環(huán)境部門的事情。其實這是一個很大的誤區(qū)，應該把這種理念扭轉過來，突出預防的作用，并且這不是哪一個部門的任務，而是每一家企業(yè)、每一位市民的責任。”孫騰如是說。

分類回收，關鍵要搞清楚如何分類

“生活中用的紙箱和工廠用的紙箱，是不是同一類廢棄物？但在實際回收中，前者屬于生活垃圾，而后者屬于一般工業(yè)固廢，回收體系是不一樣的。所以問題來了，為何不合并到一起回收？”孫騰提出的這個疑問，指向我國固廢回收的管理體系。

這一管理體系呈條線狀，比如在上海，生活垃圾主要歸綠化市容局管理，再生資源主要由商務部門負責，農業(yè)固廢則由農業(yè)部門負責。各司其職，看起來很合理。但回歸到分類回收本身來看，是否能做到精細化和規(guī)范化？

事實上，真正利用這些廢棄物的叫資源循環(huán)利用企業(yè)，這類企業(yè)不在乎這些廢棄物來自工廠、工地或生活中，只在乎回收固廢的具體品類。比如收廢鋁的企業(yè)，如果有一套專門回收廢鋁的系統(tǒng)，可以將不同來路的廢鋁收集起來，并進一步細分，必然更有利于廢鋁的循環(huán)利用和相關企業(yè)的發(fā)展。所以從這個角度看，分類回收體系可以換一種模式。

《條例》在第四章“回收和循環(huán)利用”開頭就提出，建立全品類、全鏈條、可追溯的固體廢物分類回收體系。孫騰告訴記者，“‘全品類’指的就是各領域把關鍵品類的廢棄物分出來，再根據(jù)某一品類去建設相應的專業(yè)化回收體系。”

結合《國務院辦公廳關于加快構建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》等最新文件，我國目前重點推動的是“兩網(wǎng)融合”。垃圾分類回收與再生資源回收屬于兩套回收系統(tǒng)。“兩網(wǎng)融合”就是要把這兩個體系從源頭投放、收運系統(tǒng)、利用處置等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，實現(xiàn)投放站點的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊伍的整編、設施場地的共享等，使得不同類型垃圾能得到循環(huán)、再生利用和合理處置處理，資源利用效率達到最大化。

“兩網(wǎng)融合”在上海已經發(fā)展得較為成熟。2023年9月，上海市天山路街道紡大小區(qū)試點啟用“兩網(wǎng)融合”智能回收箱，居民可通過投遞紙類、塑料、紡織物、金屬、玻璃兌換相應金額。如此，可以實現(xiàn)生活垃圾源頭精準分類和集中管理。

上海閔行區(qū)浦錦街道的“兩網(wǎng)融合”中轉服務站成立了一個利用廢棄物制作藝術品的團隊。方喆 攝

在此基礎上，《條例》提出，探索推進再生資源、生活垃圾可回收物和工業(yè)固體廢物回收體系融合，構建統(tǒng)一的回收體系。這代表上海要往“三網(wǎng)融合”的方向發(fā)展。

然而，打通條線實現(xiàn)全品類回收，在實操層面難度不小。除了要建立主管部門之間的高效協(xié)調機制、規(guī)避“各自為戰(zhàn)”“各管一攤”的問題，還要解決“合規(guī)性”的難題。

一位業(yè)內人士告訴記者，關鍵難點在于法律法規(guī)對不同回收主體的要求標準是不一樣的。例如，一般工業(yè)固廢的處置要符合《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出的全過程管理要求，對回收單位的資質、能力等要求較高，而再生資源回收體系更多依托于市場化機制，很多企業(yè)達不到全過程管理的標準。這種情況下，如果將工業(yè)固廢交給一個不規(guī)范的回收點，極易產生環(huán)境風險隱患。

“我注意到，國家發(fā)布的國標《一般固體廢物分類與代碼》中，鼓勵推動各類一般固體廢物統(tǒng)一分類體系，應該也是希望各地去探索全品類回收的模式。但在回收體系具體融合過程中，還需要有力的法治保障、機制建設、設施建設等，確保在提高回收效率的同時實現(xiàn)規(guī)范化管理。”孫騰說道。

強調生產者責任延伸和消費者擔當

《條例》提出的生產者責任延伸制度備受關注。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者應當按照規(guī)定，以自建或者委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并且要探索拓展生產者責任延伸制度的適用范圍。

生產者責任為何要延伸？以報廢機動車回收為例，有業(yè)內人士指出，我國理論報廢車輛數(shù)量每年應接近千萬輛，實際每年報廢車回收數(shù)量遠達不到這個數(shù)量，而日本在這方面可以做到90%以上，因為他們的整車廠負責回收。“汽車上的零件，哪部分可以循環(huán)利用、哪部分需要拆解，應該怎么利用，沒有人比生產者更了解。”事實上，在這方面，我國已經開始探索。今年1月，商務部等9部門發(fā)布《關于健全廢舊家電家具等再生資源回收體系的通知》指出，引導家電生產企業(yè)落實生產者責任延伸制度，推動更多企業(yè)參與家電回收目標責任制。

消費者在回收端也扮演著重要角色。孫騰同樣舉了日本的例子。在日本，消費者購車需要交一筆費用，用于汽車回收利用。只有車子進入指定的回收渠道，取得相關憑證之后，消費者拿著憑證去相關汽車回收組織獲得認定，才可以停繳稅費，如果車輛報廢沒有進入正規(guī)回收渠道，那么消費者需要繼續(xù)繳納稅費。還有一種方式是押金制，即消費者先繳納押金，車子進入正規(guī)回收渠道后，押金退回。“雖然這筆費用并不多，但若要推行起來很難，不過這提醒我們消費者擔當?shù)闹匾�性，這種理念要先建立起來。”

值得關注的是，《條例》還提出，固體廢物應當盡可能循環(huán)利用。在技術和經濟許可的范圍內，固體廢物可以再利用或者資源化利用的，應當再利用或者資源化利用；不能再利用或者資源化利用但可以進行熱回收的，應當進行熱回收；不能再利用、資源化利用或者熱回收的，應當依照環(huán)境保護法律、法規(guī)的要求進行妥善處理。這其實強調了循環(huán)利用的順序問題。

“一提到資源化，很多人最先想到拆解再生，但合理的順序應該是先做好原級利用（如再制造）和梯級利用。”孫騰介紹，上海作為數(shù)字經濟高地，數(shù)據(jù)中心的密度極高，而數(shù)據(jù)中心的服務器更新?lián)Q代很快，周期可能只有3—5年。一批服務器“退役”后，里面寶貴的芯片等資源，是直接拆解還是先物盡其用更好？答案顯而易見。因此，《條例》第三十五條提出的高端智能再制造將是上海乃至全國未來發(fā)展的重點領域。

超大型城市，更依賴于區(qū)域協(xié)同

上海作為超大型城市，不可避免面臨更多個性化問題。

首先是資源緊缺，例如用地緊張，會導致回收利用設施建設落地難；其次是缺乏規(guī)模效應，例如某類廢棄物的回收，需要達到一定量級才能產生經濟效益，但上海一地的回收量可能達不到這樣的要求；最后，上海雖然是重要的制造業(yè)基地，但同時也是一個龐大的末端市場，更多在其他地方生產的產品在上海消費使用。這種情況下，《條例》規(guī)定的生產者責任延伸制度就只能局限在上海，而無法對外地企業(yè)產生約束。

“我們會更依賴于區(qū)域協(xié)同。”孫騰認為，僅憑《條例》解決不了所有問題，但是《條例》也嘗試給出了努力方向。例如，與長江三角洲區(qū)域有關省市和其他相關省市建立無廢城市建設區(qū)域協(xié)作機制，加強資源要素協(xié)同配置、產業(yè)結構協(xié)同優(yōu)化、固體廢物協(xié)同治理和關鍵核心技術協(xié)同研發(fā)。

記者注意到，上海市生態(tài)環(huán)境局局長晏波在關于《上海市無廢城市建設條例（草案）》的說明中提到，此次立法的基本思路，首要一條便是強化引領性，吸收借鑒國內外先進理念和經驗，力求多方面、多舉措創(chuàng)新突破，更好發(fā)揮無廢城市建設立法的前瞻、導向作用。

“我認為《條例》達到的一個理想預期就是推動無廢城市建設理念的轉變。理念更新了，才能更順暢地推動接下來的各項工作。”孫騰表示，僅從后端工作去理解無廢城市建設是遠遠不夠的。事實上，生產、流通、消費、回收、利用各環(huán)節(jié)都蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿�，孕育著富有新動能、新�?yōu)勢的未來產業(yè)，這恰好是新質生產力的題中之義。

（上海市生態(tài)環(huán)境局、中環(huán)報記者丁波對此文亦有幫助。）

媒體：中國環(huán)境 2024-04-01 15:35

江虹霖 中國環(huán)境《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》）通過，標志著我國關于無廢城市建設的地方立法邁出了第一步。

“倡導飲品經營者為自帶杯具的消費者提供優(yōu)惠”“探索建立碳普惠機制”等一系列規(guī)定立刻引發(fā)關注和討論。而在上海市節(jié)能減排中心綠色低碳發(fā)展部副主任孫騰看來，有一個信息更值得關注。

“《條例》體現(xiàn)出上海對于無廢城市建設的超前理念和前瞻性。”作為《條例》起草工作的參與者之一，孫騰認為，一些傳統(tǒng)理念可能因此改變。

建設無廢城市，預防應是第一步

記者注意到，《條例》中占最大篇幅的是第三章——預防和源頭減量。眾所周知，源頭減量是建設無廢城市的關鍵。而《條例》加了“預防”二字，有何深意？

孫騰發(fā)現(xiàn)，在無廢城市建設的相關文件中，“預防”這個詞是罕見的，這也是《條例》制定過程中討論的焦點。

“‘無廢’不是不產生固體廢物，也不是只關心廢棄物的循環(huán)利用。觀察歐盟或日本的相關法律可以發(fā)現(xiàn)，他們的第一步不是減量化，而是預防固廢的產生。預防的概念，優(yōu)先級更高。”孫騰說道。

預防理念的落實首要在生產端。2023年6月，寶鋼股份正式發(fā)布了“綠色無廢城市鋼廠”實施方案，固廢不出廠是此方案推進的重要抓手。實現(xiàn)這一目標，除了減少固廢產生量之外，還有一個重要途徑是返生產利用，即通過工藝改進、協(xié)同利用等多種途徑，使鋼渣等關鍵固體廢物直接返回鋼鐵生產工序利用或經處理后返生產利用。公開數(shù)據(jù)顯示，寶鋼股份寶山基地已基本實現(xiàn)固廢不出廠。

視角轉向國外。2017年，蘋果公司提出在產品中100%使用回收材料的目標，建立“閉環(huán)供應鏈”，此后又公布了電池金屬的“閉環(huán)”時間，即到2025年，蘋果產品的電池要使用100%的回收鈷金屬。庫克曾在社交媒體上說：“終有一天我們將不再需要向地球索取任何材料。”據(jù)了解，Apple Watch已經在使用100%再生鋁金屬來制造表殼。

“這類企業(yè)的無廢技術革新包含兩個層次：一是減少資源消耗，二是盡可能多地使用再生原料。也就是說，企業(yè)要從產品設計上去考慮如何預防固廢產生。遠景目標就是不產生固廢和100%采用再生原料。”而在國內，擁有這種理念的企業(yè)占比仍是少數(shù)。

因此，《條例》第三章第十七條指出，推行產品綠色設計。產品設計應當系統(tǒng)考慮原材料選用、生產、銷售、使用、回收、處理等各個環(huán)節(jié)對資源和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇方便回收、可循環(huán)利用的材料，提高產品的可重復使用性、可升級性、可修復性和耐用性。

推動預防和源頭減量也不能只盯著生產環(huán)節(jié)，流通和消費環(huán)節(jié)同樣關鍵。孫騰舉了一個例子，每年換一部手機和每3年換一部手機，產生的電子產品垃圾量有顯著差別。歐盟《新電池法》的目標之一，就是延長智能手機、平板電腦等設備的使用壽命，這就是在消費環(huán)節(jié)預防廢棄物產生�！稐l例》中使用可循環(huán)快遞箱、“光盤行動”等內容，也是這一理念的體現(xiàn)。

“一提到‘無廢’，大多數(shù)人的第一反應就是提高循環(huán)利用率，認為這是生態(tài)環(huán)境部門的事情。其實這是一個很大的誤區(qū)，應該把這種理念扭轉過來，突出預防的作用，并且這不是哪一個部門的任務，而是每一家企業(yè)、每一位市民的責任。”孫騰如是說。

分類回收，關鍵要搞清楚如何分類

“生活中用的紙箱和工廠用的紙箱，是不是同一類廢棄物？但在實際回收中，前者屬于生活垃圾，而后者屬于一般工業(yè)固廢，回收體系是不一樣的。所以問題來了，為何不合并到一起回收？”孫騰提出的這個疑問，指向我國固廢回收的管理體系。

這一管理體系呈條線狀，比如在上海，生活垃圾主要歸綠化市容局管理，再生資源主要由商務部門負責，農業(yè)固廢則由農業(yè)部門負責。各司其職，看起來很合理。但回歸到分類回收本身來看，是否能做到精細化和規(guī)范化？

事實上，真正利用這些廢棄物的叫資源循環(huán)利用企業(yè)，這類企業(yè)不在乎這些廢棄物來自工廠、工地或生活中，只在乎回收固廢的具體品類。比如收廢鋁的企業(yè)，如果有一套專門回收廢鋁的系統(tǒng)，可以將不同來路的廢鋁收集起來，并進一步細分，必然更有利于廢鋁的循環(huán)利用和相關企業(yè)的發(fā)展。所以從這個角度看，分類回收體系可以換一種模式。

《條例》在第四章“回收和循環(huán)利用”開頭就提出，建立全品類、全鏈條、可追溯的固體廢物分類回收體系。孫騰告訴記者，“‘全品類’指的就是各領域把關鍵品類的廢棄物分出來，再根據(jù)某一品類去建設相應的專業(yè)化回收體系。”

結合《國務院辦公廳關于加快構建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》等最新文件，我國目前重點推動的是“兩網(wǎng)融合”。垃圾分類回收與再生資源回收屬于兩套回收系統(tǒng)。“兩網(wǎng)融合”就是要把這兩個體系從源頭投放、收運系統(tǒng)、利用處置等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，實現(xiàn)投放站點的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊伍的整編、設施場地的共享等，使得不同類型垃圾能得到循環(huán)、再生利用和合理處置處理，資源利用效率達到最大化。

“兩網(wǎng)融合”在上海已經發(fā)展得較為成熟。2023年9月，上海市天山路街道紡大小區(qū)試點啟用“兩網(wǎng)融合”智能回收箱，居民可通過投遞紙類、塑料、紡織物、金屬、玻璃兌換相應金額。如此，可以實現(xiàn)生活垃圾源頭精準分類和集中管理。

上海閔行區(qū)浦錦街道的“兩網(wǎng)融合”中轉服務站成立了一個利用廢棄物制作藝術品的團隊。方喆 攝

在此基礎上，《條例》提出，探索推進再生資源、生活垃圾可回收物和工業(yè)固體廢物回收體系融合，構建統(tǒng)一的回收體系。這代表上海要往“三網(wǎng)融合”的方向發(fā)展。

然而，打通條線實現(xiàn)全品類回收，在實操層面難度不小。除了要建立主管部門之間的高效協(xié)調機制、規(guī)避“各自為戰(zhàn)”“各管一攤”的問題，還要解決“合規(guī)性”的難題。

一位業(yè)內人士告訴記者，關鍵難點在于法律法規(guī)對不同回收主體的要求標準是不一樣的。例如，一般工業(yè)固廢的處置要符合《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出的全過程管理要求，對回收單位的資質、能力等要求較高，而再生資源回收體系更多依托于市場化機制，很多企業(yè)達不到全過程管理的標準。這種情況下，如果將工業(yè)固廢交給一個不規(guī)范的回收點，極易產生環(huán)境風險隱患。

“我注意到，國家發(fā)布的國標《一般固體廢物分類與代碼》中，鼓勵推動各類一般固體廢物統(tǒng)一分類體系，應該也是希望各地去探索全品類回收的模式。但在回收體系具體融合過程中，還需要有力的法治保障、機制建設、設施建設等，確保在提高回收效率的同時實現(xiàn)規(guī)范化管理。”孫騰說道。

強調生產者責任延伸和消費者擔當

《條例》提出的生產者責任延伸制度備受關注。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者應當按照規(guī)定，以自建或者委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并且要探索拓展生產者責任延伸制度的適用范圍。

生產者責任為何要延伸？以報廢機動車回收為例，有業(yè)內人士指出，我國理論報廢車輛數(shù)量每年應接近千萬輛，實際每年報廢車回收數(shù)量遠達不到這個數(shù)量，而日本在這方面可以做到90%以上，因為他們的整車廠負責回收。“汽車上的零件，哪部分可以循環(huán)利用、哪部分需要拆解，應該怎么利用，沒有人比生產者更了解。”事實上，在這方面，我國已經開始探索。今年1月，商務部等9部門發(fā)布《關于健全廢舊家電家具等再生資源回收體系的通知》指出，引導家電生產企業(yè)落實生產者責任延伸制度，推動更多企業(yè)參與家電回收目標責任制。

消費者在回收端也扮演著重要角色。孫騰同樣舉了日本的例子。在日本，消費者購車需要交一筆費用，用于汽車回收利用。只有車子進入指定的回收渠道，取得相關憑證之后，消費者拿著憑證去相關汽車回收組織獲得認定，才可以停繳稅費，如果車輛報廢沒有進入正規(guī)回收渠道，那么消費者需要繼續(xù)繳納稅費。還有一種方式是押金制，即消費者先繳納押金，車子進入正規(guī)回收渠道后，押金退回。“雖然這筆費用并不多，但若要推行起來很難，不過這提醒我們消費者擔當?shù)闹匾�性，這種理念要先建立起來。”

值得關注的是，《條例》還提出，固體廢物應當盡可能循環(huán)利用。在技術和經濟許可的范圍內，固體廢物可以再利用或者資源化利用的，應當再利用或者資源化利用；不能再利用或者資源化利用但可以進行熱回收的，應當進行熱回收；不能再利用、資源化利用或者熱回收的，應當依照環(huán)境保護法律、法規(guī)的要求進行妥善處理。這其實強調了循環(huán)利用的順序問題。

“一提到資源化，很多人最先想到拆解再生，但合理的順序應該是先做好原級利用（如再制造）和梯級利用。”孫騰介紹，上海作為數(shù)字經濟高地，數(shù)據(jù)中心的密度極高，而數(shù)據(jù)中心的服務器更新?lián)Q代很快，周期可能只有3—5年。一批服務器“退役”后，里面寶貴的芯片等資源，是直接拆解還是先物盡其用更好？答案顯而易見。因此，《條例》第三十五條提出的高端智能再制造將是上海乃至全國未來發(fā)展的重點領域。

超大型城市，更依賴于區(qū)域協(xié)同

上海作為超大型城市，不可避免面臨更多個性化問題。

首先是資源緊缺，例如用地緊張，會導致回收利用設施建設落地難；其次是缺乏規(guī)模效應，例如某類廢棄物的回收，需要達到一定量級才能產生經濟效益，但上海一地的回收量可能達不到這樣的要求；最后，上海雖然是重要的制造業(yè)基地，但同時也是一個龐大的末端市場，更多在其他地方生產的產品在上海消費使用。這種情況下，《條例》規(guī)定的生產者責任延伸制度就只能局限在上海，而無法對外地企業(yè)產生約束。

“我們會更依賴于區(qū)域協(xié)同。”孫騰認為，僅憑《條例》解決不了所有問題，但是《條例》也嘗試給出了努力方向。例如，與長江三角洲區(qū)域有關省市和其他相關省市建立無廢城市建設區(qū)域協(xié)作機制，加強資源要素協(xié)同配置、產業(yè)結構協(xié)同優(yōu)化、固體廢物協(xié)同治理和關鍵核心技術協(xié)同研發(fā)。

記者注意到，上海市生態(tài)環(huán)境局局長晏波在關于《上海市無廢城市建設條例（草案）》的說明中提到，此次立法的基本思路，首要一條便是強化引領性，吸收借鑒國內外先進理念和經驗，力求多方面、多舉措創(chuàng)新突破，更好發(fā)揮無廢城市建設立法的前瞻、導向作用。

“我認為《條例》達到的一個理想預期就是推動無廢城市建設理念的轉變。理念更新了，才能更順暢地推動接下來的各項工作。”孫騰表示，僅從后端工作去理解無廢城市建設是遠遠不夠的。事實上，生產、流通、消費、回收、利用各環(huán)節(jié)都蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ�孕育著富有新動能、新�?yōu)勢的未來產業(yè)，這恰好是新質生產力的題中之義。

（上海市生態(tài)環(huán)境局、中環(huán)報記者丁波對此文亦有幫助。）

原標題：《全國首部無廢城市建設地方立法，我們需要關注什么？》